Effektivare offentlig upphandling – en kommentar

Svenskt Näringsliv har på senare tid intresserat sig mer och mer för den offentliga upphandlingen, nu senast i den här publikationen ):

”Miljarder slarvas bort i samband med offentlig upphandling. Usla inköp, dålig kontroll och uppföljning samt bristfällig konkurrens innebär att det saknas 70 – 100 miljarder kronor, enligt en ny kartläggning. /…/

Framför allt är det ekonomistyrningen som brister. Uppmaningen är att myndigheterna bör jobba mer strategiskt. Fokusera på behov, inte önskemål. Formalisera beslutsprocesser och skapa rutiner för inköp och uppföljning och regelbundet analysera vem som köper, vad som köps, från vem och till vilket pris. /…/

En märkbart oroad Ellen Hausel Heldahl konstaterat att ekonomistyrning är lågt prioriterad hos de flesta myndigheter. Högre chefer, som kommundirektörer, anställs utifrån att de är lyhörda, diplomatiska och har förmågan att leda och samarbeta – men inte att de är bra på ekonomistyrning.”

Jag har funderat en del på vad Svenskt Näringslivs, eller deras medlemsföretags, egenintresse i att fokusera på den offentliga upphandlingen och hur upphandlande myndigheter bör arbeta med densamma är. Är det att man vill få bort oseriösa aktörer från den offentliga affären och därmed underlätta för seriösa aktörer, ge små företag bättre möjlighet att delta i offentliga upphandlingar eller något annat? Till största delen är publikationen nämligen riktigt bra skriven och sätter fokus på områden som upphandlande myndigheter behöver förbättra, och om sådan information kan komma fler beslutsfattare till godo så är det förstås enbart positivt. Det enda som jag har att säga som är negativt om publikationen är egentligen att besparingspotentialen för offentlig upphandling förmodligen är överskattad (Man redovisare besparingspotentialen för upphandlingarna utan att reflektera över kostnaderna för åtgärderna som krävs för att realisera besparingarna), och att det finns en tendens att vinkla de flesta problem med offentlig upphandling mot att det är endast den upphandlande myndigheten som felar – ingen eller väldigt liten skuld läggs på företagen. Jag ger därför några kommentarer till publikationen ur en upphandlares perspektiv nedan, för att ge en lite mer nyanserad bild av verkligheten. Citat från publikationen följs av egna kommentarer.

Bristande helhetsperspektiv
”Ännu ett exempel på bristande helhetsperspektiv är myndigheters ad hoc-köp av varor och tjänster utan någon egentlig analys eller strategi. Exempel på detta är när varje förvaltning köper in en lösning utan att synkronisera köpen med hela myndigheten, till exempel en app för bemanning.” (Sidan 15)

Det man måste förstå med exemplet ovan är att varje förvaltning fungerar nästan som en fristående organisation (beroende på hur kommunen är organiserad, förstås). En app för bemanning kan vara oerhört prioriterat på socialförvaltningen i vår kommun vid ett tillfälle, medan det inte alls finns något behov på barn- och utbildningsförvaltningen. Något år senare kan det finnas behov för en app på barn- och utbildningsförvaltningen samtidigt som socialförvaltningen redan köpt in en app som är renodlad för denna förvaltnings behov. Olika delar av en kommun kan vara så vitt skilda att det lika gärna skulle kunna vara olika företag – även om det är önskvärt att det inte skulle vara så, så kommer det nog alltid vara så att socialförvaltningen styrs väldigt självständigt från barn- och utbildningsförvaltningen.

Med det sagt så finns det vinster att göra med en kommunövergripande analys inom olika områden. I vår kommun hade vi olika kunskapsdatabaser som köpts in på olika förvaltningar under lång tid efterhand som behovet uppstod, precis som jag beskrev ovan. När vi efter ett tag märkte detta centralt förhandlade vi med en leverantör om att teckna en kommunlicens för deras databas – något som blev billigare än den totala kostnaden för alla enskilda licenser som tidigare tecknats hos leverantören. Vi publicerade kunskapsdatabasen på intranätet och marknadsförde den internt, samt informerade chefer om att den databasen var ”gratis” (på så sätt att kostnaden hade fördelats genom en överenskommelse mellan samtliga förvaltningschefer). Andra databaser kunde därför med fördel sägas upp. Efter ett par år när vi gjorde samma analys hade vi nästan inga andra licenser än den kommungemensamma licensen, med stora besparingar som följd.

Kopiera andra krav / upphandlingsdokument
”Upphandlingsmyndigheten uppskattar att cirka 70 procent av alla upphandlingsdokument eller förfrågningsunderlag är kopior på tidigare versioner eller tagna från andra myndigheter. Någon behovsanalys eller marknadsdialog genomförs aldrig i dessa fall.” (Sidan 29)

Det är felaktigt att hävda att en behovsanalys inte gjorts bara för att delar (ibland stora delar) av ett underlag har kopierats från en annan kommun. Det kan också betyda att kommunen har tittat över andra kommuners underlag, analyserat dessa i en intern grupp och kommit fram till att en annan kommun har gjort ett väldigt bra arbete som stämmer in på vår kommuns behov. Man behöver inte uppfinna hjulet två gånger, och delning av kunskap mellan kommuner är något som förespråkas på flera ställen i svenskt näringslivs rapport (till exempel genom benchmarking) – varför då inte genom återanvändning av andras behovs- och marknadsanalyser?

Proportionalitetsprincipen
”/…/hela upphandlingsprocessen borde genomsyras av proportionalitetsprincipen, en av de grundläggande upphandlingsprinciperna. Detta medför bland annat följande: /…/” (Sidan 37)

Efter texten listas en lång rad exempel på vad som är oproportionerligt för en upphandlande myndighet vid en upphandling. Några av exemplen kan diskuteras. Till exempel står det att ett kontrakt som inte är uppdelat i delkontrakt ofta innebär att en betydande del av marknaden utestängs från att delta i konkurrensen. Detta behöver inte alltid vara sant i mindre kommuner. Göteborgs stad kan dela upp sin upphandling av skolskjuts i 50 olika kontrakt, och varje delkontrakt skulle förmodligen ändå vara större än vad vårt kontrakt för skolskjuts är (även om vi i alla fall har delat upp det i två delar/områden).

Inte heller behöver det per automatik vara oproportionerligt att begära fler än en referens för angivna nyckelkompetenser, eller att efterfråga ett identiskt, jämförbart projekt som referensobjekt. Allt beror på omständigheterna.

I övrigt är listan bra skriven.

Krav på namngiven konsult ett år i förväg kostade nästan en miljard kronor
”IT-företaget Evry vann förra året Stockholms stads upphandling av IT-stöd. /…/ Men tvåan /…/ upptäckte ett formaliafel i Evrys anbud och begärde överprövning. /…/ formaliafelet bestod i att Evry inte hade angett namnen på de personer som ska företräda gruppen av leverantörer, med vilken Evry hade lämnat anbudet ett år i förväg. I förfrågningsunderlaget angavs att leverantörer skulle lämna en kopia på samarbetsavtal där det fastställs vilka personer som har rätt att företräda gruppen. Evry lämnade in samarbetsavtal, men utan att namnge personerna i gruppen.” (Sidan 38)

Här tycker jag det är fel att skylla merkostnaden på ett felaktigt upphandlingsdokument. Kravet är tydligt ställt och borde ha uppfattats av leverantören. Samtidigt – om det inte hade varit det här kravet som man missat att svara på så kunde det lika gärna varit något annat. Upphandlingsdokument innehåller många krav och minst slarvfel kan kosta en leverantör ett stort kontrakt.

Här är det istället rimligare att diskutera systemet i stort och den överprövande leverantörens ansvar. Systemet i stort är uppenbart felaktigt om det inte är möjligt att komplettera en liten handling som missats i samband med anbudslämnandet i en upphandling värd flera miljarder – när man på alla sätt klart lämnat det bästa anbudet. Här borde större möjligheter ges till komplettering efter anbudslämnande.

Sen tycker jag också man kan diskutera ansvaret hos den leverantör som väljer att utnyttja systemet för att vinna ett kontrakt på skattebetalarnas bekostnad. För ett rimligt alternativt agerande av en leverantör i ärendet skulle vara att inte begära överprövning alls – då skulle upphandlingen gått igenom och den leverantör som borde tilldelats kontraktet hade fått det.

Tyvärr ser vi med jämna mellanrum att vissa leverantörer (ej den som det skrivs om ovan, ska sägas) lämnar väldigt höga anbud med förhoppningen att man antingen är ensam anbudsgivare eller att övriga anbud kan uteslutas på grund av formaliabrister och liknande. För att minska risken för ett sådant beteende är det viktigt att systemet ses om i grunden och att kompletteringar kan göras i större utsträckning där likabehandlingsprincipen uppenbarligen inte åsidosätts.

Bristande avtalstrohet
Bristande avtalstrohet är ett problem, både för myndigheten och för de leverantörer som vunnit ett kontrakt, vanligtvis ramavtal. Det finns exempel på företag som vunnit en upphandling av ramavtal för en vara eller tjänst men inte får några avrop. Istället direktupphandlas varor och tjänster /…/. (Sidan 43)

Här kan en annan sida av problemet nämnas, nämligen bristande avtalstrohet på produktnivå inom ett ramavtal. Vi upphandlande myndigheter ska förstås vara avtalstrogna till den antagna leverantören, men ibland blir vi motarbetade då den antagna leverantören aktivt väljer att försvåra för avropare i organisationen att hitta upphandlade produkter (med förhoppningen att de istället ska köpa andra produkter). Att efter upphandling döpa om produkter på prislistan till väldigt konstiga namn (Kopieringspapper blir Kop.ppr till exempel) samtidigt som liknande produkter utanför prislistan (med större marginal) får ett mer lättsökt namn är ett sätt att försöka styra kommunens avropare till ett dyrare sortiment. Tyvärr får det ibland konsekvensen att avropare inte hittar produkterna och tror att de inte omfattas av ramavtalet och istället handlar dessa på stan. En väl utvecklad e-handel och en bättre intern styrning är sätt att avhjälpa detta på. Och om ni ser ett krav i en upphandling i stil med ”Upphandlat kopieringspapper ska heta kopieringspapper” eller ”körersättning betalas endast för kortaste vägen mellan punkt a och punkt b” så finns det förmodligen en historisk anledning till att kravet ställts 😊.

Bristande uppföljning
”Bristande uppföljning leder till stora kostnader för samhället genom till exempel överfakturering, bristande leverans, att myndigheten betalar för kvalitet som den inte får ta del av /…/” (Sidan 45)

Här tycker jag mest att meningen är felformulerad. Det är inte bristande uppföljning hos den upphandlande myndigheten som leder till att företag överfakturerar eller brister i sin leverans. Snarare är det oseriösa företag som överfakturerar eller brister i sin leverans. Bristande uppföljning leder däremot till att dessa problem inte upptäcks, och kan på sikt göra att oseriösa företag gynnas framför seriösa företag – ett problem så stort som något.

Vänd stuprören
”Vi har idag i de flesta myndigheter en inköps- och beslutsprocess som ser ut som ett stuprörsställ med ett rör för varje beslutspunkt utan någon kommunikation emellan. Istället borde ledningen vända stuprören i 180 grader och öppna upp röret och skapa insyn med ökad transparens som effekt.” (Sidan 52)

Här är jag kluven. Ja, vi måste skapa ökad transparens och dialog mellan förvaltningarna – för vissa inköp. Samtidigt måste en verksamhetschef som fått tilldelat sig en budget och ett ansvar för en verksamhet ha en viss grad av självbestämmande. Dialog och kommunikation är inget självändamål för alla inköp, utan måste bedömas från fall till fall.

I vår kommun har vi genom vår senaste organisationsöversyn (2016/2017) gjort en del för att bryta stuprörstänket. Tidigare tilldelades ansvaret för kommunövergripande ramavtalsupphandlingar den förvaltning som använde ramavtalet mest. Socialförvaltningen fick till exempel ansvar för att köpa bilar till hela kommunen, och kommunledningskontoret/kansliet fick ansvar för kopieringspapper. Idag har istället upphandlingsfunktionen/ekonomienheten centralt på kommunledningskontoret ansvar för alla sådana upphandlingar – även om man inte själv har något större intresse i upphandlingen. Ta en upphandling av fordon (som används till största del på socialförvaltningen och samhällsbyggnadsförvaltningen) eller tolkar (socialförvaltningen och barn- och utbildningsförvaltningen). Genom att lägga ansvaret för upphandlingen på ekonomienheten/upphandlaren krävs det att vi i våra processer inhämtar synpunkter från samtliga ansvariga förvaltningar, och därmed skapar vi bättre grund för dialog och synliggör de problem som kan finnas med sådana här upphandlingar. Till exempel att det finns många olika viljor, att det finns beslut som gynnar en förvaltning samtidigt som det missgynnar en annan och att alla inte alltid kan få allt man önskar – utan att det är behovet som styr.

Samtidigt så skulle jag inte vilja hantera en enskild upphandling av en lastbil till Gata/Park på samma sätt. Här tror jag det är viktigt att Gata/Park-chefen får möjlighet att själv bestämma hur man vill utforma upphandlingen och hur mycket kraft/energi man vill lägga på inköpet i verksamheten – förstås med stöd av upphandlaren.

Det är svårt att dra en klar gräns för när stuprören är bra och när de är begränsande – men jag är övertygad om att gränsen finns.

Avslutande kommentarer
Det här blev lite längre än vad jag tänkt, men det var också en intressant och tankeväckande publikation från Svenskt näringsliv. Tankarna ovan är mina egna och är baserade på mina egna erfarenheter kring inköp och upphandling i vår kommun, och kan därför inte ses som generaliserande för hur alla kommuner fungerar eller hur alla upphandlare tänker. Trots detta hoppas jag att de ska kunna bidra till eftertanke och analys även i andra organisationer – och att vi framöver kan få en ännu bredare diskussion om hur offentlig upphandling bedrivs / bör bedrivas.

Nu har jag gått på semester och inläggen kommer därför bli mindre frekventa de närmsta veckorna. Planerna för hösten börjar dock redan formera sig. Jag har fortfarande förhoppningar om att vi ska kunna bli fler skribenter på bloggen framöver, varför jag uppmanar personer som är intresserade av att skriva att höra av sig till mig på marcus.backstrom@simrishamn.se. Oavsett organisation, så länge du är bra på att skriva och har ett brinnande intresse för offentlig upphandling.

I september ska jag hålla en intern excel-utbildning för cirka 40 personer och jag har tagit fram ett utbildningsmaterial med en lathund med funktioner som är bra att kunna för att bland annat kunna göra en enkel och tidseffektiv spendanalys. Utbildningen och lathunden kommer rikta sig till medarbetare från många olika verksamheter och kommer därför vara allmänt hållen, men som exempel på hur man kan använda excel för att bli mer effektiv kommer jag visa hur jag arbetar med spendanalys i excel – formler, databashantering och så vidare. Om du är intresserad av att ta del av lathunden och/eller underlagen för spendanalys för användning i er egen organisation får du gärna höra av dig till mig på mailen ovan.

Annars vill jag passa på att önska en trevlig sommar, för dig som orkat läsa hela vägen hit!

Lämna ett svar

E-postadressen publiceras inte. Obligatoriska fält är märkta *