Alla krav är bör-krav

En trend jag tycker mig ha kunnat utläsa den senaste tiden är ett utökat förespråkande av användning av enbart ska-krav i offentliga upphandlingar. ”Berätta vad ni vill ha och utvärdera sen på lägsta pris”. Om man vet vad man vill ha, varför ska man då betala mer för någonting som är bättre? Om man vill ha något som håller en högre kvalitet så kan man väl lika gärna kravställa den högre kvaliteten direkt.

Det är ett resonemang som jag tycker fungerar i en viss utsträckning. Det är dock inte helt oproblematiskt. Jag tänkte börja med ett exempel som jag återkommer till genom hela inlägget för att visa på detta. Det handlar om fordon, och en kommun som ska upphandla ett ramavtal för löpande avrop av sådana.

Här har man gjort en marknadsanalys och kommit fram till att det finns tre fordon som klarar de krav man ställer inom miljö, säkerhet och lastkapacitet. I en teoretisk och helt perfekt värld så hade man kunnat förutsätta att fordon 1 kommer vinna upphandlingen. Det uppfyller alla kraven och är billigare än konkurrenterna.

Men säg nu att du kommer fram till att fordon 2, som släpper ut 20 g CO2 mindre per kilometer körning, ändå är ett mer önskvärt alternativ? Organisationen kanske är beredd att betala 2.500 kronor mer per bil för att komma åt de lägre utsläppen. I en värld med bara ska-krav är det enda du kan göra att höja kravnivån. Istället för att tillåta fordon som släpper ut maximalt 80 g CO2 per kilometer körning ändrar du till att bara tillåta fordon som släpper ut maximalt 60 g CO2 per kilometer körning.

Problemet med ovanstående är att du nu helt slagit ut konkurrensen i upphandlingen. En kunnig anbudsgivare förstår direkt att man erbjuder det enda fordonet på marknaden som uppfyller kommunens krav. Man har genom sin kravställning skapat ett ”påhittat monopol”, och alla som har läst ekonomi vet vad monopol gör för priserna på en marknad. I slutändan kanske ditt enda anbud ser ut såhär:

Istället för att betala 2.500 kronor mer för den lägre utsläppsnivån får kommunen betala 20.500 kronor mer. Leverantören förstod att man var ensam med att kunna lämna anbud i upphandlingen och anpassade sitt pris därefter. I bästa fall väljer kommunen i det här fallet att avbryta upphandlingen och börja om för att få bättre konkurrens. I värsta fall väljer man att fortsätta och teckna avtal, till exempel till följd av tidsbrist eller okunskap om vilka priser som faktiskt gäller på marknaden.

Hur skulle man gjort istället då? Ett rimligt alternativ är att använda ett bör-krav som prissätts utefter vad kommunen är villig att betala för den ökade kvaliteten på miljöområdet. Vad är kommunen villig att betala då? Ja, vi kan ju utgå ifrån det man kom fram till tidigare: 2 500 kronor mer var man villig att betala för att minska CO2-utsläppen med 20 g / km. Det ger 125 kronor per gram. Utvärderingsmodellen anpassas enligt nedan:

Vid den nya utvärderingen hade man istället kunnat förvänta sig att anbudsgivare nummer 3 skulle vinna, förutsatt att du prissätter bör-kravet i enlighet med vad som angivits ovan. Du har behållit konkurrensen, och ingen anbudsgivare kan höja priset väsentligt – då kommer kommunen inte längre anta den anbudsgivarens anbud.

Men är alla krav då verkligen bör-krav? Ja, jag vill påstå det. Även ska-kravet på 80 g CO2/km är enligt mig felställt. Vi tänker oss att vi genomför upphandlingen enligt de nya premisserna – men istället för tre anbud inkommer fyra anbud:

Här har en anbudsgivare föreslagit en bil som kan minska kommunens kostnader väsentligt, men man har missat kravet på att utsläppen får vara max 80 g per km (eller tänkt att det inte gör så mycket med 1 gram hit eller dit – men i så fall har de uppenbarligen inte deltagit i så många offentliga upphandlingar.)

Säg att du hamnar i situationen ovan? Det finns ingen vettig person som skulle kunna motivera att du ska betala 10 000-tals kronor mer för att anbudsgivare 4s förslag överstiger gränsvärdet med 1 gram. Hur förklarar du det för skattebetalarna? Lokaltidningen? Cheferna som har ansvar för att budgeten ska hållas? Det går inte. Inte minst för att du i ett annat krav angivit att du bara var villig att betala 125 kronor mer för varje gram minskning av CO2 utöver det obligatoriska kravet.

De här exemplen är medvetet tillspetsade, men jag tycker ändå att det är något som är värt att tänka på. För ofta kanske du går miste om lösningar till följd av att dina obligatoriska krav är alltför högt ställda – om inte anbudsgivare 4 valt att lämna in något anbud i upphandlingen till följd av kravet så kanske du aldrig hade fått veta att det fanns ett billigare alternativ på marknaden? Och då hade du fortsatt i gamla hjulspår i tron att du gjort en bra affär – när du egentligen gått miste om en jättemöjlighet att minska kommunens kostnader väsentligt.

Jag tror att vi som upphandlare måste bli bättre att tillsammans med referensgrupperna börja ställa andra frågor när vi tar fram krav. Istället för att dividera kring vad vi måste ha och vad vi inte måste ha kan vi väl dividera kring vad vi vill ha – och sen hur mycket vi är villiga att betala för det? Är vi villiga att betala 100 000 kronor extra för att leverantören ska förmedla statistik en gång om året, eller kan vi ta fram statistiken själv till en lägre kostnad? Är vi villiga att betala 10 000 kronor extra för att leverantören har en miljöpolicy, eller kan vi säkra leverantörens miljöarbete genom egna kontroller? Och är vi villiga att betala 30 000 kronor extra för att leverantören ska ansluta sig till vårt e-handelssystem, eller är den kostnaden för hög för att motivera den konkurrens vi utesluter i form av leverantörer som inte klarar av kravet?

För många är kanske svaret på frågorna ovan självklara. Och kanske har ska-kraven sin självklara roll i upphandlingar. Men jag tycker inte att man ska sortera bort bör-kraven helt, för de har också en viktig roll att fylla – inte minst mot bakgrund av att antalet anbud hela tiden verkar minska. Vad är kostnaden för ett minskat antal anbud? Det är det ingen som vet exakt. Men om vi tar bort bör-kraven och endast använder oss av högt ställda obligatoriska krav är jag nästan säker på att trenden med ett minskande antal anbud kommer fortsätta. Och det är väl något vi alla kan komma överens om skulle vara väldigt tråkigt?

Slutligen – vad menar jag då med rubriksättningen ”alla krav är bör-krav”. Jo, men är det inte så? Det finns väl egentligen väldigt få krav som man inte skulle vara villig att förhandla bort om priset för att uppfylla dem är alldeles för högt. Lagkrav, visst, men i övrigt? Om inte annat tycker jag det är värt att tänkas på.