Ett nytt (?) sätt att dela upp ramavtal?

Många upphandlare jobbar med att dela upp ramavtal och kontrakt. Det är inte bara något som är önskvärt för att möjliggöra för små och medelstora leverantörer att kunna vara med och konkurrera, det är också något som sedan 2017 är obligatoriskt att göra om man inte kan motivera varför det inte ska göras. Mer om det kan du läsa om här:

http://www.konkurrensverket.se/globalassets/publikationer/rapporter/rapport_2018-8.pdf

Vanliga sätt att dela upp en upphandling kan till exempel vara:

• Möjliggöra att anbudsgivare kan lämna anbud på enstaka turer i skolskjuts istället för på hela upphandlingen. Görs för mindre leverantörer ska kunna vara med och konkurrera.
• Dela upp en upphandling av livsmedel i flera delar beroende på hur leverantörsmarknaden ser ut. Istället för att samla alla produkter i en varukorg så kan upphandlingen delas upp så att grönsaker upphandlas för sig, kolonialvaror för sig, kött för sig och så vidare. Görs för att leverantörer som är specialiserade inom enstaka områden ska kunna vara med och konkurrera.
• Anta flera leverantörer i ett ramavtal och tilldela kontrakt utifrån någon form av fördelningsmodell under avtalstiden. Exempelvis kan den som vinner upphandlingen få 50 % av avropsförfrågningarna under avtalstiden, den som kommer tvåa kan få 30 % och den som kommer tre får 20 %. Görs för att inte låsa en marknad till en leverantör för länge, så att man fortfarande har en fungerande konkurrens när avtalsperioden är slut.

Gemensamt för alla metoder ovan är att de utgår från leverantörsperspektivet – uppdelningen görs utifrån hur leverantörsmarknaden ser ut och i syfte att öka konkurrensen eller för att få med fler anbudsgivare i den offentliga upphandlingen. Gemensamt för alla delarna är dock att de på ett eller annat sätt ökar administrationen hos den upphandlande myndigheten. Att följa upp tre olika leverantörer för skolskjuts tar till exempel mer tid än att bara ha en avtalspart. Att beställa från flera olika leverantörer inom området livsmedel förutsätter att beställarna har bra koll på vilka varor som ska köpas från vilka leverantörer. Och hur säkerställer du att den som blivit etta i ett ramavtal får exakt 50 % av avropen, tvåan får exakt 30 % och så vidare? Det kräver noggrann uppföljning, och noggrann uppföljning kräver på ett eller annat sätt resurser.

I det här inlägget tänkte jag därför lansera en tanke jag har haft, på en mer kommunfokuserad uppdelning av ramavtal. Många kommuner har nog texter i sin upphandlingspolicy eller liknande att ramavtal ska upphandlas för hela kommunens behov, och det görs förstås i syfte att ta vara på kommunens totala köpkraft och därmed säkerställa bättre priser och avtalsvillkor. Men är detta alltid det som är lämpligast? Ser behovet alltid likadant ut i hela kommunen, till exempel inom olika förvaltningar? Och, kan vi genom att dela upphandla olika ramavtal för olika delar av kommunen slå två flugor i en smäll – dels att respektive upphandling blir bättre anpassad för verksamheten, och dels att upphandlingarna blir mindre och därmed mer tillgängliga för små och medelstora företag?

Jag utgår från ett exempel med livsmedel som jag har funderat över. I Simrishamns kommun gör vi en kommunövergripande upphandling av livsmedel som ska täcka hela kommunens behov. Denna är uppdelad i flera delar – till exempel Djupfryst livsmedel, Färskt kött, Färsk kalkon, Frukt och grönt och Mejeriprodukter. Vi har därför ett flertal olika leverantörer som kommunens verksamheter ska beställa från. Som stöd för detta har vi ett e-handelssystem som underlättar för beställare att hitta rätt varor, och samordnad varudistribution för att verksamheterna inte ska behöva ta emot leverans från flera olika leverantörer. Under 2019 såg kommunens livsmedelsinköp ut enligt nedan, fördelat på olika ansvarsområde och verksamheter.

Kostenheten står för cirka 72 % av kommunens totala livsmedelsinköp, fördelat på 12 olika beställningsenheter. Socialförvaltningen står för cirka 24 % av kommunens totala livsmedelsinköp, fördelat på 20 olika ansvarsområde. Varje ansvarsområde (till exempel ett särskilt boende) är i sin tur fördelat på 3-5 olika beställningsenheter (avdelningar på ett särskilt boende). De resterande 4 procenten som inte redovisas ovan består till exempel av inköp till kiosker på barn- och utbildningsförvaltningen, te och kaffe till administrationen på olika avdelningar och liknande.

Min tanke här har varit följande: Skulle det vara möjligt att på något sätt dela upp upphandlingen av livsmedel utefter hur de interna behoven ser ut, och därmed få ramavtal som är bättre anpassade till hur inköpen hanteras i olika delar av organisationen? Spontant skulle jag till exempel kunna tänka mig att dela in upphandlingen i två delar internt, och sen hantera dessa delar på olika sätt utifrån vilka som ska använda ramavtalet. En del skulle i så fall täcka in kostenhetens behov, och den andra delen den övriga kommunens behov. Vad det finns för avgörande skillnader mellan dessa delar av kommunen har jag försökt redovisa i tabellen nedan.

Om ovan hade varit upphandlingar inom två olika områden som gjordes vid olika tidpunkter så hade jag förmodligen aldrig hanterat de på samma sätt, eftersom förutsättningarna för hur ramavtalet ska användas ser så olika ut i olika delar av organisationen. Men eftersom båda delarna avser livsmedel så ses det som självklart att man ska försöka hantera allt på samma sätt? Behöver det verkligen vara så? Vilka fördelar skulle man kunna se genom att dela upp upphandlingen i två delar? Jag har försökt sammanfatta lite tankar nedan.

Livmedelsupphandling 1 – Kostenheten
Upphandlingen delas upp i mindre delar för att mindre företag ska kunna konkurrera. Beställningar görs genom kommunens e-handelssystem och leverans görs via samordnad varudistribution. Alltså på samma sätt som det hanteras idag, förutom att man plockar bort alla övriga verksamheter ur ekvationen.

Ett problem som mindre företag upplever med samordnad varudistribution är att även om alla leveranser kan komma till en punkt så kräver kommunen ändå att alla produkter ska ”kundpackas”, det vill säga, att leverantören ska förpacka varor per kundnummer. Genom att få ner antalet kundnummer och öka volymerna på varje beställning, med bättre framförhållning, så skulle det kunna vara ytterligare ett hinder som tas bort från mindre leverantörer som vill konkurrera.

Livsmedelsupphandling 2 – Övriga kommunen
Samtliga artiklar upphandlas i ett ramavtal. Det blir alltså de stora grossisterna som konkurrerar om avtalet. Beställningar görs på grossistens hemsida via särskild inloggning där det upphandlade sortimentet syns, och leverans görs direkt ut till respektive enhet från grossisten.

Genom att samla alla beställningar hos en grossist så blir det enklare för personer som beställer sällan att hitta rätt artiklar. Leverans kan genom avtalsvillkoren styras till att bara få göras en gång i veckan eller liknande. Varorna plockas ur den samordnade varudistributionen, då det egentligen inte finns någon mening med att omlasta varorna om det bara är en leverantör som levererar. Beställarna har en kontaktpunkt för frågor som rör livsmedelsinköp och leveranser, och hela processen kring beställning, varumottagning och uppföljning blir därför enklare.

Problem?
Det är klart att det kan finnas problem med ett upplägg enligt ovan. Vad händer om samma grossist vinner ramavtal i båda delarna, men har lämnat olika priser på samma produkter? Kan leverantörens IT-system hantera det? Hur fungerar det om en del av kommunen vill ha leverans på ett visst sätt, och en annan del på ett annat sätt? Om du plockar bort kostenhetens inköpsvolymer från den övriga kommunens avtal, hur påverkar detta priserna i de båda avtalen? Och skulle det ens vara tillåtet enligt LOU att ha parallella ramavtal för samma avtalsområde?

Sammanfattning
Jag tror personligen att det skulle kunna finnas mycket att vinna på att ibland överväga att dela upp ramavtal internt utifrån hur behoven ser ut i olika delar av kommunen. Utifrån kan det vara lätt att tro att en kommun är en kommun, som fungerar på ett likartat sätt överallt, men sanningen är att olika förvaltningar bedriver olika typer av verksamhet. Att genomföra en gemensam livsmedelsupphandling för en kommun är på många sätt som att försöka genomföra en gemensam livsmedelsupphandling för en tvåstjärnig Michelinkrog och Pressbyrån. Ja, båda hanterar och säljer livsmedel, men man skulle ju kunna tänka sig att det skulle kunna bli problem om man tvingade båda verksamheterna att hantera livsmedelinköpen på samma sätt. Framförallt hade det nästan säkert varit någon som blivit missnöjd.

En stor del av våra livsmedelsavtal löper ut i september 2021. Jag hade tyckt att det hade varit intressant att utreda förutsättningarna för att genomföra en upphandling enligt ovan redan då. Men det är det förstås inte jag som bestämmer. Min fråga här blir därför: Hur tänker du som läser detta kring resonemanget? Är det kanske så som ni redan idag jobbar i er organisation? Finns det problem jag inte tänker på, eller möjligheter som jag inte har redovisat? Och om någon leverantör ser detta – skulle det ens vara möjligt utifrån förutsättningarna i era IT-system och liknande?

Med förhoppning om återkoppling och diskussion kring ovanstående,

Marcus Bäckström
Upphandlingsstrateg