8 år sammanfattade i ett förfrågningsunderlag

En upphandlingsprocess är intressant och utvecklande på många sätt, under förutsättning att den sköts strukturerat och med inblandning av både upphandlare och av de som ska använda det som upphandlas. Jag tänkte i kommande inlägg skriva lite om några av de upphandlingsprocesser vi genomförde under första halvåret 2020, som nu börjar bli helt klara. Jag börjar idag med vår upphandling av revisionstjänster.

Upphandlingen av revisionstjänster är intressant på flera sätt. Det är en av de första ramavtalen där jag både genomfört den tidigare upphandlingsprocessen och nu, fyra år senare, får möjligheten att hjälpa till att upphandla samma tjänst igen. 2016, när vi genomförde en upphandling för räkenskapsåren 2017-2020, var jag relativt ny i min yrkesroll, vi hade fortfarande inte genomfört den omorganisationen jag skrivit om i tidigare inlägg och vi hade inte alls samma strukturerade arbetssätt när det kommer till mallar och liknande. Skillnaden mellan den nu avslutade upphandlingen, som berör räkenskapsåren 2021-2024, är därför ganska stor. Något jag tänkte försöka belysa här.

Att sammanfatta 8 år
För att kunna genomföra en bra upphandling är en bra grundregel att du behöver ha koll på var du kommer ifrån, var du är och vart du är på väg. Med det menar jag att du som upphandlare behöver sätta dig in i hur den förra upphandlingsprocessen gick till och hur det avtalet är uppbyggt, hur organisationen resonerade kring den förra upphandlingen, hur bra avtalet har fungerat under de föregående 4 åren, hur nuläget liknar / skiljer sig från förutsättningarna som gällde vid det förra upphandlingstillfället, samt vad det är som verksamheten vill uppnå med användandet av tjänsten under de kommande 4 åren. 4 år historik och 4 år framtid ska alltså behandlas i en upphandlingsprocess, och resultera i ett nytt förfrågningsunderlag som tar till vara på allt som varit bra och som utvecklar det som varit mindre bra.

Uppstart
Jag blev i slutet av förra året kontaktad av ordförande för de förtroendevalda revisorerna i Simrishamns kommun för att planera den kommande upphandlingen av revisionstjänster. Kommuner ska enligt kommunallagen ha förtroendevalda revisorer (= politiskt tillsatta lekmannarevisorer) som granskar verksamheten. Då kommuner är stora och komplexa verksamheter har de förtroendevalda revisorerna normalt ett avtal med en revisionsfirma som hjälper till med de granskningar som genomförs under ett år, både vad gäller granskning av räkenskaperna (delårs- och helårsbokslut) och verksamhetsgranskning (= punktgranskningar inom enskilda, aktuella områden).

Vid förra upphandlingstillfället 2016 skötte de förtroendevalda revisorerna en stor del av arbetet med förfrågningsunderlaget själv, och jag fick i princip ett färdigt förfrågningsunderlag lämnat till mig som jag sedan läste igenom och annonserade. Vi hade inga generella mallar utan revisorerna använde en mall som SKR tagit fram, och jag kände mig alldeles för dåligt insatt för att ha några större synpunkter på det färdiga underlaget. Upphandlingsprocessen gick dock smärtfritt och avtal kunde tecknas utan överprövning.

Skillnaden i hur processen hanterades då jämfört med nu är möjligtvis inte jättestor, men ändå väsentlig, vilket jag ska återkomma till mer i detalj nedan. Jag och revisorernas ordförande bestämde att vi skulle hålla ett gemensamt möte för att jobba med förfrågningsunderlaget till den kommande upphandlingen, vi avsatte 3 timmar för ändamålet och deltagare skulle vara jag samt de fem förtroendevalda revisorerna i kommunen.

Var vi kom ifrån
Innan mötet uppdaterade jag mig på den förra upphandlingsprocessen. Hur såg förfrågningsunderlaget ut, vilka krav ställde vi, vilka krav verkar ha varit särskilt viktiga, fanns det viteskrav, hur många anbud fick vi in, hur såg prisbilden ut i dessa och så vidare. Sen började jag titta på ett urval av de fakturor vi fått skickade till oss från den vinnande leverantören under de senaste två åren. Jag kopplade ihop fakturerade belopp med villkor i avtalet, noterade eventuella kostnader som jag inte förstod, läste igenom ett par förfrågningsunderlag från andra kommuner som nyligen upphandlat liknande tjänster och listade krav som de ställt men som inte vi ställt och sammanfattade allt i en minirapport.

Var vi är
På det första mötet med revisorerna började vi att prata utifrån rapporten jag nämnde ovan, istället för att direkt sätta oss ner och formulera krav på hur tjänsten skulle fungera. Kostnader som jag inte förstod kunde revisorerna i de flesta fall direkt reda ut vad det handlade om, och eventuella kostnader som inte fanns avtalade diskuterade vi huruvida de behövde regleras i det nya avtalet. Vi gick igenom hur andra kommuner upphandlat, för- och nackdelar med det sättet, krav som andra kommuner ställt och huruvida de hade relevans för vår upphandling, hur användandet av revisionstjänster idag skiljer sig från hur revisionstjänster användes för fyra år sedan, och så vidare.

På första mötet, som varade i 2-3 timmar, diskuterade vi inte hur krav skulle formuleras vid ett enda tillfälle utan fokus var istället på behovet och hur vi bäst uppnådde det. Med hjälp av rapporten, anteckningarna från mötet, tidigare förfrågningsunderlag och våra mallar för förfrågningsunderlag kunde jag sen ta fram ett första utkast till förfrågningsunderlag som jag skickade till revisorerna för genomläsning.

Några veckor senare hade samtliga revisorer fått läsa igenom underlaget och komma med synpunkter. Många synpunkter. Jag hade missuppfattat en del, jag hade använt fel begrepp på vissa ställen, vissa saker behövde läggas till och andra kunde tas bort eller formuleras om. På nästkommande möte satt vi i ytterligare att par timmar och jobbade tillsammans direkt i mitt utkast, och sen la jag ytterligare några timmar för att läsa igenom och göra de sista justeringarna innan vi kände att vi hade ett slutligt förfrågningsunderlag. Vi hade ett sista möte innan annonsering där vi gick igenom lite mer i detalj hur processen framöver skulle se ut, hur utvärderingen skulle gå till och liknande – och efter det mötet kände vi alla att vi hade tagit fram ett underlag som väl speglade hur revisorerna ville att tjänsten skulle utföras de kommande åren.

Även om arbetssättet ovan (att jag tar fram ett utkast tidigt i processen som vi sen utgår ifrån och justerar i) innebär att det blir en hel del ändringar, justeringar och diskussioner så upplever jag att slutresultatet ofta blir bättre än om kravställarna får utgå helt från ett ”blankt papper” när de ska ställa krav. Att sätta sig ner och ställa krav på något utan att få stöd och hjälp i den processen är säkert något som en del klarar av, men många behöver stöd och hjälp för hur man ska tänka i den processen. Till exempel hur man kan säkerställa att särskilt viktiga krav efterlevs, hur man kan använda sig av ska- eller börkrav och för- respektive nackdelar med dessa eller hur man kan jobba med avtalsuppföljning. Det senare diskuterar jag mer i detalj nedan.

Vart vi är på väg
Redan i förfrågningsunderlaget har vi definierat vart vi skulle vilja vara på väg, men det är först vid utvärderingstillfället och under den kommande avtalsperioden som vi säkerställer att vi faktiskt kommer dit.

Utvärderingen av anbud gjordes genom att de förtroendevalda revisorerna fick läsa igenom utvalda bilagor ur respektive anbudsgivares anbud och sedan poängsätta dessa enligt en modell som fanns beskriven i förfrågningsunderlaget. För att underlätta arbetet och för att direkt sammanställa svaren hade jag tagit fram en elektronisk enkät där de enskilda revisorerna lämnade sina svar. Vi hade sedan ett möte där vi gick igenom enkätsvaren för att komma fram till en slutlig bedömning för respektive kvalitetsområde i upphandlingen.

När jag fått tillgång till revisorernas poängbedömningar av kvalitetsområdena la jag in det i utvärderingsmodellen i vårt upphandlingssystem, och fick direkt ut en rapport som visade vilken anbudsgivare som skulle tilldelas avtalet. Vi planerade då in ytterligare ett möte ett par veckor fram i tiden där det formella tilldelningsbeslutet skulle fattas. Till det här mötet förberedde jag en preliminär plan för avtalsuppföljning och ett utkast till slutligt avtal utifrån det avtalsförslag som funnits med i förfrågningsunderlaget.

Avtalsuppföljning är otroligt viktigt för att säkerställa att vi genom avtalet faktiskt tar oss dit vi ville. Att göra ett gediget upphandlingsarbete men sen helt strunta i avtalsuppföljningen kan liknas vid att lägga timmar på att markera den optimala vägen på en karta innan du ger dig iväg på en resa, men sen helt strunta i att titta på kartan när du väl är ute på vägen.

I uppföljningsplanen för de kommande åren finns bland annat ett årligt möte med leverantören som bara fokuserar på avtalsfrågor, där kommunen företräds dels av verksamheten och dels av en representant från oss upphandlare. På mötena ska vi gå igenom en kravlista med de mest väsentliga kraven från förfrågningsunderlaget, vi ska diskutera vad som är nytt inom leverantörens område och vi ska avhandla eventuella klagomål av ej brådskande karaktär som vi upptäckt under året. Allt i syfte att säkerställa att avtalet fungerar optimalt för båda parter.

Sammanfattning
Det har varit otroligt lärorikt att genomföra en upphandling av samma tjänst vid två olika tillfällen, med olika personer i referensgruppen och med ett helt nytt arbetssätt i ryggen. Framförallt har det varit roligt att känna att jag som upphandlare på ett tydligare sätt fått vara med och bestämma i utformningen av underlaget den här gången jämfört med förra gången. Den förra avtalsperioden inte fungerat dåligt, tvärtom, men jag hoppas att vi genom det arbete vi lagt ner har säkerställt att kommande avtalsperiod fungerar ytterligare lite bättre. Framför allt ska det bli intressant att se vad den löpande dialogen med leverantören kan leda till, i form av effektiviseringar och utvecklingsmöjligheter som kan realiseras i nästkommande upphandlingsprocess eller, i bästa fall, redan under den kommande avtalsperioden.