Inköpsverksamhetens svarta hål

I veckan läste jag en intressant artikel om årets nobelpristagare i tidningen Forskning och Framsteg (#11 2020). Och då pratar jag inte om det för upphandlare uppenbart intressanta nobelpriset i ekonomi (Om auktionsteori, en bra sammanfattning finns här) utan om nobelpriset i fysik – och upptäckten av ett svart hål i galaxens mitt.

Svarta hål i galaxens mitt är inget du kan se, men du kan däremot bevisa att de finns där genom att observera hur stjärnorna runt det svarta hålet beter sig. Genom att under 20 år studera stjärnornas omloppsbanor kunde forskarna visa att alla stjärnor betedde sig på ett sätt som innebar att ett supermassivt svart hål, 4 miljoner gånger solens massa, måste befinna sig på en viss punkt i galaxen som är mindre än vårt eget solsystem.

Jag ska i det här inlägget inte fördjupa mig mer i galaktiska svarta hål, men däremot så tänkte jag skriva en del om det som jag upplever fortfarande är ett relativt outforskat område inom inköpsverksamheten i många kommuner – nämligen vad som händer under ett avtals löptid, mellan att en upphandlingsprocess avslutas och nästa påbörjas. För liknelsens skull har jag valt att kalla denna tidsperiod för ”inköpsverksamhetens svarta hål”. Till skillnad från ett supermassivt svart hål i galaxens mitt så är dock detta svarta hål något som vi relativt enkelt både kan identifiera, observera och påverka, vilket jag tänkte visa med en serie bilder.

Diagrammet som jag kommer återkomma till mäter både pris och kvalitet för ett enskilt avtalsområde på y-axeln, och tid på x-axeln. Pris ska förstås vara så lågt som möjligt, och kvalitet så högt som möjligt. Ovan illustreras en relativt vanligt förekommande situation. Ett avtal ska förnyas, och i samband med att detta arbete påbörjas uppdagas en hel del problem med det befintliga avtalet. Priserna är för höga, sortimentet är för dåligt, tjänsterna utförs slarvigt, leverantören är aldrig i tid och svarar inte i telefon, dokumentation saknas, fakturor stämmer inte… Kort sagt, allt som borde fungera fungerar inte. ”Vi måste göra en bättre upphandling den här gången”, brukar det låta. Och det ska vi förstås göra. En skicklig upphandlare kan under de sex månader som en upphandlingsprocess pågår göra väldigt mycket för att få till ett bra avtal – identifiera vilka problem som är mest väsentliga för verksamheten, formulera villkor i avtalet som ska säkerställa att dessa uppfylls, kontrollera statistik och fakturor och dra slutsatser om behov av ändringar i det avtalade sortimentet, analysera den förra upphandlingen och så vidare.

Efter 6 månaders upphandlingsprocess tecknas ett nytt avtal, och alla som varit involverade i processen är nöjda. Nu äntligen ska det bli ordning igen. Det var bara det där med det svarta hålet också.

Spola fram 3,5 år i tiden och historien upprepar sig. Vi måste göra en bättre upphandling den här gången. Priserna är alldeles för höga, sortimentet för dåligt, fakturorna är fel…. Fast vänta, är inte detta något vi hört sedan tidigare? Vi gjorde ju en ”bättre upphandling” förra gången, skulle det verkligen hjälpa att bara göra en ”bättre upphandling” en gång till? Vad är det som har hänt under de senaste 3,5 åren som innebär att vi hamnat i samma situation igen? Som ny upphandlare så kan du kanske på något sätt acceptera att den förra upphandlingen var dålig och att du själv kan försöka göra den nya bättre, men tänk om det var du själv som gjorde den förra upphandlingen? Vad är det som säger att du skulle lyckas bättre den här gången? Nej, här måste något annat förändras. Vi har nu identifierat ett supermassivt svart hål som påverkar avtalet under avtalstiden – nästa steg är att analysera varför det finns där och vad det är som hänt som gör att verksamheten upplever att avtalet fungerar så mycket sämre i slutet av avtalsperioden än vad som utlovades i början.

Ofta så handlar det om en gradvis process och flera olika saker under avtalstiden som leder fram till de upplevda bristerna i slutet. I bilden visas exempel på händelser som skulle kunna ha inträffat, men det finns definitivt fler:

A: Redan när avtalet lämnas över till användarna är kunskapen för dålig i flera verksamheter kring hur man ska avropa från ett ramavtal. Man handlar från fel sortiment, man hittar inte rätt produkter, i vissa fall fortsätter man att handla från fel leverantör trots att de avtalade priserna inte längre gäller. Detta kan till viss del lösas genom proaktiv utbildning av beställare, men då det handlar om avtal med många beställare är det svårt att upprätthålla kunskapen hos alla över tid.

B: Under avtalets första 1-2 år går priserna sakta uppåt. Leverantören fakturerar fel i vissa fall, vissa varor ersätts med nya utan att verksamheterna får reda på det och beställare slutar och ersätts av nya som inte är lika insatta i hur man använder avtalet. Det är många små saker som pågår i en organisation hela tiden som gör att kunskap om enskilda avtal över tid försvinner.

C: Ibland inträffar större händelser som får påverkan på ett ramavtal. Det skulle kunna handla om att skolan plötsligt får högre krav på sig att servera ekologisk mat, men det finns inget ekologiskt sortiment i det befintliga ramavtalet. Verksamheterna följer de politiska målen och börjar beställa produkter utanför det avtalade sortimentet, vilket förstås leder till fördyringar. I vissa fall avviker beställarna helt från det upphandlade ramavtalet och handlar istället på stan. Detta upplevs som billigare, men är dyrare för organisationen – dels om man räknar med arbetstiden för de anställda som är på stan och handlar, och dels om man räknar med den extra arbetstid som krävs i andra delar av organisationen för att hantera fakturorna från flera olika leverantörer.

D: När verksamhetschefen märker att budgeten inte håller blir det köpstopp. Verksamheten får bara köpa det absolut nödvändigaste, för budgeten måste hållas. Det kan leda till att man inte använder ramavtalet fast det egentligen behövs, till exempel genom att viktiga arbeten ställs in eller skjuts på framtiden. Det kan också leda till att man köper billigare produkter till lägre kvalitet än upphandlade produkter med en högre kvalitet. Oavsett så leder det på sikt till en försämrad kvalitet i verksamheten, och en känsla av att ramavtalet inte tillgodoser verksamhetens behov. Det är i det här läget som verksamheten börjar längta efter nästa upphandling, för då ska det minsann bli bättre.

Här tänkte jag släppa liknelsen vid svarta hål och faktiskt föreslå ett alternativt sätt som detta skulle kunna hanteras på – till fördel för alla. För ett supermassivt svart hål i galaxens mitt är inte något som forskarna kan påverka eller förändra – det är bara något vi kan observera och påvisa. Likt det vi har gjort med inköpsverksamhetens svarta hål fram till nu. Det är dock inte en naturlag hur inköpsverksamhetens svarta hål beter sig, utan det går i högsta grad att påverka: genom aktiv avtalsförvaltning och strukturerad avtalsuppföljning.

Avtalsuppföljning är otroligt viktigt för att säkerställa att avtal följs över tid. Utan tid, resurser, intresse eller kunskap om hur avtalsuppföljning ska göras blir den tyvärr reaktiv och behovsstyrd snarare än proaktiv och utvecklingsorienterad. I bilden har jag markerat aktiviteter som skulle kunna verka kvalitetshöjande under avtalstiden:

1. En träff med leverantören bör alltid hållas några månader efter att avtalet implementerats (avtalsimplementering som förresten i sig är en viktig aktivitet som ofta glöms bort eller inte hinns med). Innan träffen kan statistik över de första månadernas inköp tas fram och de fakturor som kommit in kontrolleras och analyseras. På mötet med leverantören diskuteras några felfaktureringar och dessa reds ut gentemot avtalet. Efter mötet informeras de verksamheter i kommunen som gjort fel (handlar från fel avtal, handlar fel produkter) om att ett nytt ramavtal ska användas och får tips om vilka produkter som kan ersätta de produkter man köpt tidigare från den gamla leverantören. Detta ger vanligtvis en oerhört god effekt redan i början av avtalet, som sen hänger med under lång tid.

2. Efter 1 år så görs en liknande analys av den första avtalsperioden. Då kan man identifiera flera produkter som köps utanför det upphandlade sortimentet, i vissa fall på grund av okunskap men i vissa fall på grund av att det inte finns en produkt som motsvarar verksamhetens behov. Vid en träff med leverantören förhandlar man fram nya priser på de vanligaste felköpta produkterna och lägger till dessa på prislistan som verksamheterna använder. Detta ökar trovärdigheten hos verksamheterna för prislistan, och ger kommunen ytterligare möjlighet att styra beställarna till ett önskat sortiment. Detta är väsentligt för att man som upphandlare ska kunna säga att man alltid ska hålla sig till den avtalade prislistan.

3. Efter 2 år hålls ytterligare ett möte. Efter en genomgång av kraven i upphandlingen så noteras att leverantören efter en intern omorganisation har missat att lämna över dokumentation som är viktig för kommunens verksamhet. Kommunen har missat detta, då beställaren på förvaltningen som vanligtvis hanterar avtalet har slutat och ersatts av en ny person. Eftersom problemet identifieras på mötet ber leverantören om ursäkt och säger att man givetvis kommer börja lämna över handlingarna igen. Dessutom diskuteras en utveckling av avtalsområdet, där man genom att använda en ny teknik kan höja kvaliteten för kommunen till samma pris. Då avtalet medger att sådana förändringar görs under avtalstiden beslutas att den nya tekniken ska användas. Mötet avstyr alltså inte bara en väsentligt minskad kvalitet för kommunen, den innebär dessutom en något höjd kvalitet under den avslutande avtalsperioden.

När den nya upphandlingen påbörjas är verksamheterna i det här fallet ganska nöjda med avtalet. Det finns alltid små förbättringar att göra inför kommande avtalsperiod, kanske någon innovativ lösning du vill implementera som du identifierat tack vare den nära dialogen med leverantören under avtalstiden. Kanske har denna kunnat implementeras redan för ett par år sedan eftersom du fick kännedom om den i god tid. Oavsett så finns inför den nya upphandlingen ett väl fungerande avtal i botten, och en bra dokumentation som gör att arbetet med att ytterligare utveckla avtalsområdet blir mycket lättare än om avtalet nyss passerat ett svart hål.

Med risk för att vara övertydlig – ovan redovisas skillnaden mellan ett avtal som löpt med aktiv avtalsförvaltning och ett avtal som inte följts upp alls. Med avtalsuppföljning kan man se både en besparing och en högre kvalitet i verksamheten – besparingarna består i att man handlar från rätt sortiment till rätt pris och att nya produkter löpande har kontrollerats under avtalsperioden. Kvalitetshöjningen består av att verksamheten har rätt produkter, att politiska mål har kunnat uppnås inom befintliga ramar och att kundtjänst/beställning/leverans fungerar som det ska.

Varför görs då inte detta för alla avtal? Ett svar har jag varit inne på redan. Det kostar tid och resurser att genomföra en strukturerad avtalsuppföljning, och det krävs kunskap, intresse och rutiner för att det ska fungera bra. I Simrishamn är vi två upphandlare som genomför 30-40 upphandlingar per år. Om vi räknar med att detta resulterar i 200 avtal under en fyraårsperiod (eftersom vissa upphandlingar resulterar i fler än ett avtal) så handlar det om 200 uppföljningstillfällen per år om man skulle träffa alla leverantörer årligen. Det kanske inte låter som så tidskrävande med uppföljning (en timmes möte med leverantören) men om det ska göras bra så är det det. För att förbereda mötet och diskutera med verksamheten vilka brister man upplever krävs kanske 4 timmar, för att samla in statistik och analysera fakturor krävs kanske 10 timmar till och om man dessutom upptäcker brister vid uppföljningen så får man räkna med kanske 10-20 ytterligare timmar för att agera på bristerna och rätta till dem.

Alltså måste man prioritera bland leverantörerna. Rimlig nivå för en heltidstjänst skulle förmodligen kunna vara att följa upp kommunens 30-40 viktigaste leverantörer. Det handlar både om leverantörer som är viktiga ur ekonomisk synpunkt, men också om leverantörer som är viktiga för att de har en stor påverkan på organisationen på ett annat sätt. Avtalen med kommunens 30-40 viktigaste leverantörer omsätter ungefär 100 miljoner kronor per år. När företaget decimalen för ett tag sedan gjorde en genomlysning av en kommun hittade man potentiella besparingar inom olika områden enligt bilden nedan.

En genomsnittlig besparing för att få bättre kontroll på sina avtal är alltså 14,7 %. De 30-40 viktigaste avtalen omsätter ungefär 100 miljoner kronor. Eller en potentiell besparing på 14,7 miljoner kronor. Per år.

Att identifiera, analysera och förebygga inköpsverksamhetens svarta hål kan man helt enkelt tycka borde vara ett prioriterat arbete i de flesta kommuner.