Tankar om ändamålsenliga inköpsorganisationer

I början av 2021 blev jag tillfrågad om jag ville sitta med i upphandlingsmyndighetens referensgrupp inom ramen för deras regeringsuppdrag om att ta fram ett verktyg för att följa upp etableringen av ändamålsenliga inköpsorganisationer. Det var en intressant och utvecklande erfarenhet och det har nu mynnat ut i en rapport, Att stimulera etableringen av ändamålsenliga inköpsorganisationer (upphandlingsmyndigheten.se).

I det här inlägget tänkte jag reflektera lite kring innehållet i rapporten, och det gör jag genom att plocka ut olika citat (kursiverade) från rapporten som jag sen kommenterar.

”Att utveckla ändamålsenliga inköpsorganisationer är ett långsiktigt arbete. Det krävs strategiska beslut, uthållighet och samsyn i organisationen för att skapa en förflyttning. Hela organisationen måste förstå varför inköpen är viktiga och agera därefter.”

När jag började jobba med upphandling 2014 hade jag egentligen inte tillräckligt med kunskap för att jobba med upphandling. Framför allt trodde jag att jag själv skulle kunna lösa alla problem. Det har jag med tiden lärt mig att det inte går. Alla måste verkligen förstå sin roll i organisationen och falla in i helheten. Sedan 2017 när vi omorganiserade till en central inköpsenhet har jag därför arbetat mycket med att kartlägga processer, identifiera olika roller och definiera vad som behöver göras i olika delar av organisationen för att allt ska fungera. Utbildningsinsatser, identifiering av fel, tillräckligt med resurser avsatta för att åtgärda identifierade brister och kontinuerlig dialog med verksamheten är viktiga. Senast idag hade jag en utbildning i offentlig upphandling för samhällsbyggnadens anställda på förmiddagen, och på eftermiddagen diskuterade vi för- och nackdelar med att använda ett dynamiskt inköpssystem för tekniska konsulttjänster istället för ramavtal som vi haft tidigare. Tidigare i veckan höll jag en utbildning i e-handel för assistenterna på barn- och utbildningsförvaltningen och veckan innan det träffade jag assistenterna på socialförvaltningen. På tisdag ska jag prata upphandling och e-handel med beställarna på LSS. Utan att få med sig dessa personerna så går det inte att få en fungerande inköpsverksamhet på lång sikt.

Träffsäker upphandling
Detta tyckte jag var ett intressant begrepp som man lanserade i rapporten. En ”träffsäker upphandling” är en upphandling som tillgodoser verksamhetens behov samtidigt som den uppfyller verksamhetens strategiska mål. Träffsäker upphandling består av tre målområden:

1. Upphandlingen ska vara effektiv genom att upphandlande organisationer använder tillgängliga medel på ett kostnadseffektivt och verkningsfullt sätt.
2. Upphandlingen ska vara uthållig genom att säkerställa god kontinuitet i försörjningen av varor, tjänster och entreprenader.
3. Upphandlingen ska främja en långsiktig hållbar samhällsutveckling genom att upphandling sker på ett sätt som främjar ekonomisk, miljömässig och social hållbarhet.

Det är tre bra områden som lyfts fram. Det enda jag saknar i definitionen (som går att läsa i sin helhet i rapporten) är att termen upphandling på något sätt glömmer bort det som händer under avtalstiden. För att en upphandling ska kunna bli träffsäker krävs också en träffsäker avtalsförvaltning. Det är viktigt att upphandlande myndigheter identifierar de avtal som är strategiskt viktiga och säkerställer att dessa förvaltas på ett sätt som gör att det man kom överens om vid upphandlingstillfället också förverkligas under avtalsperioden. Det kan göras på olika sätt – ibland har du kanske en jätteduktig inköpsfunktion som hanterar inköp och fakturor på avtalet, ibland kanske du har behov av en central funktion som kan följa upp avtalet genom vissa punktinsatser och ibland kanske avtalet har en så liten påverkan på organisationen så att det bara behöver följas upp reaktivt. Oavsett så är det viktigt att man har en plan för hur varje avtal ska förvaltas (som gärna tas fram under upphandlingsprocessen) för att man på ett trovärdigt sätt ska kunna prata om träffsäkra upphandlingar.

Ineffektivitet i inköpsprocessen kan undvikas genom tydlighet i roller och mandat och via en struktur som implementeras och accepteras av organisationens verksamhet, ledning och inköpsfunktion.

Jag avskyr (eller, ogillar i alla fall starkt) när det blir ineffektivitet i våra processer. Det kan handla om att något har fallit mellan stolarna (skulle jag skriva de kraven? Det trodde jag du gjorde?), att man får göra samma arbete flera gånger eller att funktioner som är relevanta för att upphandlingen ska bli träffsäker inte har tid att delta i upphandlingsarbetet. Jag försöker hela tiden trycka på vikten att det finns möjlighet till detta och även om jag har jobbat med det i 5 år så finns det hela tiden mer jobb att göra. Det har blivit bättre, men det finns alltid utrymme för förbättringar.

Vid upphandlingar behöver det finnas en behovsägande beställare i verksamheten, även i de enklaste upphandlingarna. Man kan se det som att verksamhet och inköpsfunktion har ett delat ansvar för inköpen.

Här är det viktigt att reglera vem som har beslutanderätten för olika delar av processen, men det är inte nödvändigtvis lämpligt att helt lämpa över ansvaret och utförandet för olika delar av processer på den del av verksamheten som ansvarar för det. Att ta fram en kravspecifikation är inte lätt när man gör det kanske vart fjärde år, och då är det bra om upphandlaren finns tillgänglig för att ge hjälp och stöd med hur man kan tänka. Det är inte heller helt enkelt för en upphandlare att veta vilka delar av processen som ett nytt system ska stödja, där behöver företrädarna för verksamheterna delta. Samarbete och diskussion kommer man ofta långt med! Men, som sagt. Det är ändå viktigt att fastställa vem som har den slutliga bestämmanderätten för att till exempel fastställa en kravspecifikation eller ta beslut om en annonsering, då det inte alltid är så att gruppen är helt överens om hur detta ska göras. Om man pekar ut ansvaret så vet man vilken del av verksamheten som måste göra övervägande och prioriteringar (med stöd från gruppen), och därmed också vem som måste ta ansvar för dessa övervägande och prioriteringar.

En duktig upphandlare kan inte kompensera för en oengagerad beställare. Det är i samspelet mellan upphandlare och beställare som bra upphandling uppstår. /…/ Det är också en balansakt att omvandla behov till krav som är rimliga, lagliga och tydliga. Här behöver både beställare och specialister delta i inköpsarbetet. Dessvärre vittnar inköparna i våra intervjuer om lågt intresse hos verksamheten att delta i inköpsarbetet.

Tog med den här texten för att den så bra sammanfattar det jag skrivit på en del andra ställen i den här texten. Det är viktigt att vi blir bättre på att förklara för verksamheten vilken nytta det ger dem att aktivt delta i inköpsarbetet, både vid upphandlingstillfället och senare när det är dags för till exempel uppföljningsmöten med leverantörer.

Verktyg för att etablera ändamålsenliga inköpsorganisationer

Upphandlingsmyndigheten har tagit fram ett verktyg för att mäta intern styrning av offentlig inköpsverksamhet. De har också testat verktyget på ett urval av upphandlande myndigheter, där vi i Simrishamn är en av dessa. Vi är således en av punkterna i diagrammet nedan (jag vet dock inte vilken).

Jag tycker det är bra att man försöker fånga systematiken i hur ofta man återrapporterar till ledningen, samt hur bra dialog/samarbete man har med verksamheten. Det är som sagt detta som är bland det viktigaste när det kommer till att bli en ändamålsenlig inköpsorganisation. Särskilt bra tycker jag också det var att olika typer av upphandlande myndigheter fick delta i arbetet med rapporten och testandet av enkäten (liten kommun, storstadskommun, storstadsnära kommun, region…). Jag tror det är bra om Upphandlingsmyndigheten fångar de unika förutsättningar som faktiskt finns i olika typer av organisationer.

Den offentliga köpkraften kan användas som ett nationellt verktyg för att skapa nya lösningar på samhällsproblem. Det räcker inte med att varje enskild upphandlande organisation fungerar väl för sig, utan den behöver också fungera som en del av en nationell helhet.

I slutet av rapporten (kapitel 7) börjar man diskutera hur enskilda upphandlande myndigheter ska förhålla sig till ”den nationella helheten”, alltså hur man kan använda den samlade köpkraften hos alla upphandlande myndigheter för att påverka marknaden åt en viss riktning. Jätteviktigt och intressant, men också något som förtjänar en viss reflektion.

I rapporten ges följande exempel:

Kommuners, regionernas och de statliga myndigheterna utbetalningar av möbler uppgår totalt till cirka fyra miljarder årligen. Det är drygt en femtedel av den totala möbelkonsumtionen i Sverige. Om dessa upphandlande organisationer skulle efterfråga återvinningsbara och/eller återanvändningsbara möbler samt att möblerna tillhandahålls med cirkulära affärsmodeller, får det en betydande påverkan på utvecklingen av vår nationella möbelmarknad. Många leverantörer kommer sannolikt att vilja skapa nya lösningar för att levererar till de behov som finns inom dessa fyra miljarder. Nya cirkulära möbellösningar som levereras kan också säljas till den privata marknaden. På så vis kan de offentliga inköpen bidra till att skapa nya lösningar, som i sin tur bidrar till att ställa om marknaden till att bli mer hållbar.

Det är en fin tanke, och man pratar också i rapporten om att om ”upphandlande organisationer formulerar sina individuella behov som funktioner och krav på ett liknande sätt, blir summan av affären större”, samt att detta ”medför att nya innovationsmöjligheter uppstår”. Man pratar om en ”nationell samordning av köpkraften” samt att ”slutsatsen är att om den offentliga efterfrågan blir mer tydlig, enhetlig och långsiktig så kan den på olika sätt bidra till att motivera näringslivet att investera i en utveckling av nya produkter och tjänster som möter både medborgarnas och verksamheternas behov på ett mer hållbart sätt”. Allt sammanfattas i den här bilden:

• Operativt inköpsarbete: Består av processen att genomföra enskilda inköp, till exempel genom avrop eller direktupphandlingar. 
• Taktiskt inköpsarbete: Avser en enskild upphandling som hanteras genom inköpsprocessen.
• Strategiskt inköpsarbete: Analysera, planera och följa upp inköpsverksamheten på en organisationsövergripande nivå. 
• Intern styrning: Organisationsövergripande styrning av hela inköpsverksamheten.­
• Strategisk samverkan: Samordning och samarbete mellan de olika aktörerna i inköpssystemet.
• Nationell styrning: Nationell styrning av inköp, till exempel i form av lagstiftning, föreskrifter, mål och prioriteringar, finansiering, kunskapsgenerering- och spridning, överenskommelser, samordning och organisering.

Jag gillar att man genom bilden tydligt ser kopplingen mellan de nationella målen och hur kopplingen mellan dessa och de enskilda inköpen ser ut. Allt är en del av en helhet, där de enskilda avropen från upphandlade ramavtal är lika viktiga som den nationella strategin och planeringen. Det strategiska inköpsarbetet lägger grunden för att man ska kunna göra träffsäkra upphandlingar som sen leder till effektiva inköp.

En risk med att jobba efter att samordna den nationella köpkraften kan dock vara att man samtidigt hämmar oliktänkande. Innovation _kan_ skapas genom att en stor del organisationer efterfråga samma behov, men det _kan_ också skapas genom att enskilda organisationer vågar prova egna vägar. Det ställer väldigt stora krav på den nationella styrningen om den ska tillgodose samtliga de behov och lösa de utmaningar som finns ute i varje kommun i hela landet. Vem bestämmer vilken väg som är den rätta att gå? Att ”samla köpkraften” innebär också att enskilda organisationer får svårare att gå en egen väg, även om man själv upplever att den vägen är den mest optimala. En nationell strategi bör kanske innefatta målsättningar om exempelvis minskad klimatpåverkan eller ökad tillgänglighet, och kanske kan detta också vara eftersträvansvärt i de stora nationella ramavtalsupphandlingar som görs för att påverka marknaden i en viss riktning. Men om inte enskilda upphandlande myndigheter kan gå sin egen väg riskerar man att på sikt bli alltför likriktade i sitt tankesätt, och man kanske också får svårare att dra fördel av den innovationskraft som kan uppstå i små och medelstora företag på en mer lokal nivå.

Detta är dock petitesser att ha synpunkter på i en genomgående väldigt bra rapport. Jag rekommenderar alla inköpare och beslutsfattare att läsa den och fundera kring hur viktigt det är att resurssätta inköpsverksamheten på rätt sätt. I Simrishamn har man redan förstått detta, då vi nyligen rekryterat ytterligare en person i rollen som avtalscontroller. Det ska bli roligt att följa hur detta kommer påverka arbetet med träffsäkra upphandlingar, ehm, förlåt, träffsäker avtalsförvaltning i vår kommun framöver!